Проблемы и ожидаемые результаты 29-ой Конференции сторон РКИК ООН

Проблемы и ожидаемые результаты 29-ой Конференции сторон РКИК ООН

Общий обзор КС 29

Данный краткий обзор подготовлен Алексеем Кокориным для ноябрьского выпуска бюллетеня PROклимат.

Ежегодная 29-ая конференция сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Климатический Саммит 29 РКИК) соберется в Баку 11 - 22 ноября 2024 г. и, как и предыдущие КС, станет глобальным форумом, проводимым в трех форматах. Во-первых, официальные переговоры, где принимаются документы РКИК. Однако в них никогда не затрагиваются действия конкретных стран, только их групп, прежде всего, развитых и развивающихся государств. Во-вторых, заявления стран и выступления их высших должностных лиц. Именно там будут конкретные цифры, цели стран по низкоуглеродному развитию, адаптации и финансам. Третий формат – неофициальные мероприятия, где обсуждается широкий спектр вопросов, от научно-экологических проблем до критической оценки действий стран, компаний и финансовых институтов. Именно они – площадка для демонстрации успехов стран, компаний и организаций, для начала партнерских отношений и совместных проектов, выражения мнений о ходе и документах КС, перспективах на будущее. Подавляющее большинство людей едет на КС для участия в этом формате. В июне 2024 г. прошли сессии Вспомогательных органов РКИК, посвященные, прежде всего, подготовке к КС 29 (их итоги см. июньский выпуск PROклимат).

Изначально РКИК и ее Киотский протокол (КП) были ориентированы на снижение выбросов парниковых газов (ПГ). Однако после заключения в 2015 г. Парижского соглашения (ПС), инициировавшего адаптацию и массированное климатическое финансирование, результаты КС, как официальные решения, так и договоренности на уровне стран, компаний и организаций, прямо или косвенно связаны с финансированием развивающихся стран. Финансы стали главным делом всех КС, но КС 29 в особенности. Ее «дело №1» - принятие решений о финансовой цели ПС. Цель по выбросам была сформулирована в ПС, цель по адаптации принята на КС 28 (см. обзор результатов КС 28), теперь дело за финансами, что завершит пакет целей статьи 2 ПС.

Вторая особенность КС 29, «дело №2» - давно назревшее завершение принятия решений по ст.6.2 и 6.4 ПС (международное сотрудничество в снижении выбросов ПГ рыночными методами), что даст «зеленый» свет трансакциям с углеродными единицами.

Другие пункты официальной повестки КС 29 посвящены рассмотрению «справедливого перехода» на новую энергетику и экономику в целом (Just Transition, JT); путям трансформации адаптационной деятельности; теме «ответных мер» (влиянию низкоуглеродного развития одних стран на экономику других) и соответствующему пятилетнему плану. Большой внимание будет уделено теме «потерь и ущерба» (Loss and Damage, LD - ситуациям, когда адаптация уже практически невозможна и нужна помощь), ожидается решение организационных вопросов нового фонда по «потерям и ущербу». Будут рассматриваться гендерные вопросы (более подробно в выпуске PROклимат за август). При этом, во всем будет учитываться контекст намеченного на 2025 год принятия странами обновленных Определяемых на национальном уровне вкладов в достижение целей ПС (Nationally Determined Contributions, NDC), их новых целей и задач.

Главная задача КС 29: финансовая цель Парижского соглашения

При заключении ПС было решено, что развитые страны к 2020 году мобилизуют климатическое финансирование для развивающихся государств в объеме 100 млрд долларов в год. Эту задачу удалось выполнить в 2022 году, см. доклад ОЭСР Climate Finance Provided and Mobilized by Developed Countries in 2013-2022 с анализом динамики и структуры финансирования (более подробно в июльском выпуске PROклимат). Обсуждение новой, коллективной, выраженной численно цели по климатическому финансированию (New collective quantified goal on climate finance, NCQG) шло весь год и выявило два принципиальных разногласия между развитыми и развивающимися странами.

  • Общий объем средств (“Quantum”) и его динамика. Развитые страны предлагают наращивать объем постепенно, подчеркивая, что рост требует новых подходов и частных средств (см. приложение к докладу ОЭСР). Они говорят о многослойной финансовой цели из количественных и качественных элементов и подцелей, содержащих набор источников и «поставщиков», а также тематические области. При этом США продвигают «инвестиционный» подход. Предлагается строить цель от уровня 100 млрд/год. Развивающиеся страны требуют резкого увеличения, ряд стран говорит об 1-1,3 трлн/г. Такие же цифры называют многие НПО. Также есть опция 2,4 трлн/г. к 2030 году, предложенная в 2023 году в докладе Independent High-Level Expert Group on Climate Finance: 1,4 из внутренних ресурсов и 1 от внешнего финансирования (150–200 млрд по двустороннему и инновационному льготному финансированию, 500–600 млрд из частных средств и 250–300 млрд от MDB и других финансовых институтов развития). Бразилия, Китай, Индия и ЮАР - группа BASIC говорит о переходе от миллиардов к триллионам, не уточняя сроки. При этом в СМИ сообщается о климатическом долге Глобального Севера перед Глобальным Югом в 5 трлн/год.
  • Донорская база. Сейчас учитываются только средства развитых стран, перечисленных в Приложении 1 РКИК, куда не входят Бруней, Израиль, Китай, ОАЭ, Саудовская Аравия, Сингапур, Ю. Корея и др. Однако их вклад не мал, прежде всего, через MDB, которые в 2022 г. получили более 45 млрд от стран Приложения I и почти 20 млрд от остальных. Растет поток средств “South-South”, от развивающихся стран в развивающиеся (более подробно см. апрельский выпуск PROклимат). Развитые страны хотят расширить донорскую базу (в рабочем варианте решения КС предлагаются варианты пороговых значений в формате GNI per capita PPP – 20, 22, 40 и 52 тыс.$). С этим не согласны развивающиеся, отмечая, что база зафиксирована в статье 9 и ее изменения потребуют принятия поправки к ПС. Позиция BASIC – гранты из государственных средств развитых стран должны составлять основу, что обосновывается ими через историческую ответственность за изменения климата.

Структура типов и объектов финансирования тоже вызывает много вопросов.

  • «Потери и ущерб». Многие слабые и уязвимые страны предлагают отдельный трек, равновеликий митигации и адаптации (в частности, обосновывая наличием отдельной ст.8 ПС). Их поддерживают экологические НПО. Однако развитые страны против, отмечая, среди прочего, что «потери и ущерб» не выделены в отдельную категорию в финансовой ст.9 ПС, что подразумевает их помещение в адаптацию.
  • Доли грантов и займов. Многим развивающимся странам нужны именно гранты, так как их главные проблемы связаны с здравоохранением, водой и сельским хозяйством. Доля грантов растет, но медленно. В 2016-2022 гг. лучше всего ситуация была в климатических фондах (54% – гранты), хорошие показатели и позитивная динамика в национальных агентствах развитых стран (39%), но в MDB только 9%. Остро стоит вопрос о достижении паритета - 50% в общей сумме финансирования.
  • Доли наиболее уязвимых стран. Страны, имеющие в ООН статус наименее развитых стран (LDC), и малые островные развивающиеся государства (SIDS), всего около 70, говорят о своих особых нуждах, которые признаются в ст.9 ПС. Они хотели бы закрепления для себя определенных долей в финансировании.
  • Равные доли на адаптацию и на митигацию. Здесь ситуация ближе всего к консенсусу (считая, что «потери и ущерб» входят в адаптацию). В 2022 г. около 70 млрд пошло на митигацию, на адаптацию 32 млрд и 13 на действия, охватывающие оба вида деятельности. Ранее развитые страны согласились за 2019-2025 гг. удвоить финансирование мер адаптации в развивающихся государствах (на КС 29 будет представлен доклад о прогрессе). Однако они подчеркивают, что частные средства и инновационные источники тоже должны расти (см. доклад “The role of different sources for adaptation finance”). Доля адаптации увеличивается, но медленнее, чем требуют развивающиеся страны, вопрос в сроках достижения паритета.

Подчеркивается, что все вопросы требуют «фундамента» транспарентности выделения и расходования средств (представления всеми странами двухгодичных отчетов о транспарентности по ст.13 ПС, что также будет темой КС-29).

Переговоры по NCQG продолжатся под руководством двух сопредседателей (из Австралии и Египта). Они представили отчет о работе по NCQG и опциям, полученным в ходе более 10 встреч. В качестве приложения к отчету идет «текст сопредседателей» - вариант решения с массой опций, но не дающий решения главных вопросов. NCQG строится надолго (предлагаются сроки до 25 лет, включая цифры на 2035 и 2030 гг.), поэтому многие против «быстрого, но слабого» решения, говоря, что перенос на 2025 г. будет не провалом, а «победой разума». Что касается частных и инновационных источников, включая инвестиционные схемы, то вопрос в том, как их роль сформулировать в NCQG, до численных ориентиров на КС 29 дело, вероятно, не дойдет. В качестве компромисса экспертами называется частичное решение КС 29 по транспарентности, долям грантов и займов, долям адаптации и митигации, не затрагивая “Quantum” и донорскую базу, которые были бы отложены на год. Также компромиссом могут быть формулировки источников средств, без указания численных параметров. Драйвером принятия решений, возможно, может служить Группа Двадцати, ее Саммит пройдет одновременно с КС 29. При этом Бразилия, председатель Двадцатки, не хотела бы переноса NCQG, так как это стало бы главной целью КС 30, сильно ее политизировало и усложнило задачу привлечь максимум внимания и финансов к тропическим лесам, прежде всего, Амазонии.

Вторая задача КС 29: международное сотрудничество по рыночным подходам в снижении выбросов (статьи 6.2 и 6.4 ПС)

Статья 6 ПС посвящена добровольному сотрудничеству стран в снижении выбросов ПГ. Она состоит из трех смысловых частей, две основаны на передаче единиц сокращения выбросов между странами (6.2) и между юридическими лицами (6.4). Третья (6.8) – нерыночное сотрудничество без передачи единиц, работа по ней сходна с развитием новых подходов в процессе подготовки к КС 30. Перед КС 29 Региональный экологический центр Центральной Азии (РЭЦ ЦА) подготовил справки «Ход и перспективы переговоров по статьям 6.2, 6.4, 6.8» (в комплекте с «Глоссарием по ст.6 и 13 Парижского соглашения» и «Руководством по транспарентности и связи ст.6 и 13 ПС»).

Задача КС 29 – завершить принятие решений по 6.2 и 6.4 на уровне КС, что будет означать официальное начало практической деятельности. В ПС у стран нет квот на выбросы, только национально определяемые NDC, поэтому ожидается международная деятельность, близкая к глобальным добровольным рынкам. Почти все страны заявили о достижении углеродной нейтральности на своей территории. Они намерены запретить или сильно ограничить своих юридических лиц в покупке зарубежных единиц для выполнения внутренних обязательств по ПГ. У компаний-покупателей на первом месте будет желание сделать продукцию низкоуглеродной и более конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках, имиджевые соображения и т.п., в этом отличие от механизмов КП. Несмотря на проблемы добровольных рынков, ожидается рост (включающий действия по 6.2 и 6.4), к 2030 г. с нынешних 0,5 до 1-2 млрд т СО2-экв/г. Однако это будет лишь добавкой к глобальной деятельности по выбросам ПГ, которые сейчас почти 60 млрд т СО2-экв/г. Заметим, что внутренним углеродным регулированием различных стран охвачена на порядок большая доля глобальных выбросов.

Основы действий по ст.6.2 были прописаны в решении по 6.2 2021 г. и в решении по 6.2 2022 г., действия по ст. 6.4 в решении по 6.4 в 2021 г. и решении по 6.4 в 2022  г. но по обеим статьям осталось немало вопросов. Их не решили на КС 28 (см. обзор ее итогов), они назрели, кроме того, могут стать демонстрацией успеха Баку при неудаче с NCQG. Решения не требуют политического уровня, а Китай и США назвали их второй задачей КС 29.

Одним из путей к согласию является отказ от сложных случаев. В июне 2024 г. было решено, что «недопущение выбросов» не может генерировать углеродные единицы (до следующего пересмотра в 2028 г.). Например, единицы не могут выпускаться при отказе от запланированной вырубки лесов. При этом не высказывалось сомнений, что единицы могут выпускаться как результат мер по росту поглощения СО2 на управляемых землях/лесах. На перспективность природных проектов, в частности, указывает доклад “Voluntary carbon market rankings 2024”, цены не велики, но выше для привлекательных проектов, а сопряженные выгоды, в том числе по адаптации, часто дают больше продажи единиц.

Другой сложный вопрос – корректировки при разных форматах NDC стран, передающих и получающих единицы по ст. 6.2 (на год, на период, в виде траектории), предлагается отложить на год. Ряд сложных вопросов по ст. 6.4 предлагается передать Надзорному органу, в частности, вопросы изменения авторизации (если страна, выпустившая единицы, намерена поменять их использование для выполнения NDC или других целей). Также ему предполагается поручить встраивание базовых линий проектов и программ в сектора экономики стран. Линии могут быть разработаны по просьбе страны, где осуществляется деятельность, или самой страной и утверждены Надзорным органом.

На КС 29 предстоит принять Руководство по ст.6.2 (см. черновой текст). Его разделы посвящены авторизации участия стран, национальных органов и передач единиц; корректировке различных несоответствий; требованиям к отчетности; работе международного реестра единиц и др. По 6.4 предстоит принять Правила и процедуры работы. Вопросы в целом сходные: авторизация сделок; ведение реестра; особенности наименее развитых стран; возможность перехода лесной деятельности КП в 6.4. Шансы на синхронное принятие Руководства по 6.2 и Правил и процедур по 6.4 и на КС 29 оцениваются как высокие. Подготовка к КС 29 говорит, что несмотря на задержки и трудности, мир идет к практическому воплощению рыночных подходов ПС.

Справедливый переход и инновационные подходы

Рабочая программа по справедливому переходу (JT WP) очень актуальная тема, особенно для бизнеса, НПО и других организаций – наблюдателей. Налицо трансформация подхода к JT от узкого взгляда развитых стран на «спасение шахтеров» к гораздо более широкому, на уровне стран, включая проблемы сельского хозяйства, лесов и сохранения биоразнообразия, за что выступают развивающиеся государства. Бразилия заявила, что JT также приоритет ее плана КС 30, конкретика пока не давалась, но есть «мостики» через природные решения (Nature based solutions, NbS). В частности, Terra был сделан анализ реализации JT через NbS и с учетом нужд адаптации.

От рекомендаций КС по JT немало зависит поведение многих компаний и финансовых институтов, а через них немалого числа стран. Содействие более сильным формулировкам – задача передового бизнеса и НПО. Еще одна задача – донести до населения стран, что JT развивается, есть реальный прогресс, что ни одна страна не может быть вне тренда. В идеале КС 29 должна решить, что КС 30 примет План действий по JT.

Инновационные подходы, дающие новые средства – приоритет развитых стран. Давно обсуждаются отчисления от трансакций (очень малая доля, но охватывающая банки многих стран и огромное число трансакций). Другая идея – налог на «богатство» (на большое количество собственности и/или же на покупку предметов роскоши), где важна координация со странами, известными как «налоговые убежища». Третья идея – налог на сверхприбыли компаний. Подразумевается, что богатые люди и компании платят странам-резидентам в их национальные фонды климатического финансирования. При этом «долги за природу» (обмен долгов развивающихся стран на их экологическую деятельность) и углеродные рынки сильно критикуются НПО как неэффективные и/или имеющие возможности для махинаций. Отмечается, что новые источники нужны и для адаптации (см. доклад по NCQG к КС 29 “The role of different sources for adaptation finance”).

На КС 28 была анонсирована The Global Solidarity Levies Task Force, базирующаяся при Европейском климатическом фонде и призванная развивать новые подходы. Ожидается, что в 2024 г. в группу войдет около 15 стран, а далее она будет расширяться. Представление группы намечено на КС 30 (см. апрельский выпуск PROклимат). Бразилия - председатель Двадцатки продвигает идею «биоэкономики для митигации и адаптации» (делая акцент на Амазонию, и в целом, не подразумевая операции с углеродными единицами). Саммит Двадцатки пройдет одновременно с КС 29, которая важна для инноваций, нужно собрать мнения всех заинтересованных сторон. При этом залогом успеха является транспарентность всех действий, включая выделение и расходование средств.

Резюме ожиданий от КС 29

  • Принята сильная финансовая цель ПС (NCQG) или, как минимум, достигнут явный прогресс по ее вопросам (страны проложили путь к консенсусу в 2025 г.).
  • Приняты решения по международному сотрудничеству в снижении выбросов парниковых газов рыночными методами, позволяющие начать деятельность международного реестра и выйти на трансакции в 2025 году.
  • Построены «мостики» для эффективной работы на КС 30 и на последующих КС, включая вопросы «справедливого перехода» и инновационных источников средств.
  • Приняты решения по широкому спектру текущих вопросов РКИК, показывающие, что страны стремятся к сотрудничеству, способны достигать консенсуса и действовать транспарентно (последнее – залог успешных совместных действий, роста и эффективности климатического финансирования развивающихся стран).
  • Компании и фонды, различные организации и НПО продемонстрировали явный прогресс в низкоуглеродном развитии и адаптации к изменениям климата. Этот результат не менее важен, чем официальные решения.

Источники информации о ходе и результатах КС 29

Документы, включая и их рабочие версии и смежные материалы, будут оперативно обновляться на сайте UNFCCC CОР 29. (по пунктам и подпунктам повесток дня различных органов КС 29).

За ходом переговоров и мероприятий (см. Overview СОР) можно будет следить по трем ежедневным официальным бюллетеням РКИК. ENB – вероятно, самый полный и нейтральный (ENB также представит отчет об итогах КС). TWN –отражающий взгляды развивающихся стран, и ЕСО – критический взгляд экологической общественности. Краткая сводка результатов будет в следующем выпуске PROклимат.

Данный краткий обзор подготовлен Алексеем Кокориным для ноябрьского выпуска бюллетеня PROклимат.

Ноябрь 07, 2024 at 12:16


Похожие материалы


Категория

показать больше
показать меньше

Регионы